预先审查中的质量控制：影响、政策与实践视角的考察

无论国内法庭还是国际法庭，启动核心国际罪行刑事司法的最重要步骤之一，均是行使自由裁量权（the exercise of discretion）以确定是否有合理或充分的依据进行全面的刑事调查，否则不予起诉。预先调查阶段（pre-investigative stage）被冠以不同名称，其中包括“预先审查”（Preliminary Examination，PE）。这一名称符合本项目宗旨，为本项目统一采用。刑事诉讼程序通常对可用于评估罪行严重程度的信息设置了一个门槛标准，例如《国际刑事法院规约》第15条第3款规定的“进行调查的合理依据”（reasonable basis to proceed with an investigation）。但除此之外，倾向于给予起诉部门全面的自由裁量权进行预先审查。因此，预先审查经常对那些直接相关的议题造成非常大的不确定性；他们要么会严重延期，要么能成为一些犯罪行为的报告或指控书的墓地。许多关于核心国际犯罪的指控，典型的例子如国际性犯罪（International Sex Crimes） 不会通过预先审查阶段。

尽管法律制度的实施有赖于起诉律师所拥有的自由裁量权的灵活性，但在预先审查阶段过于宽泛的自由裁量权强化了检察官对受害者、法官、公众及国际管辖案件中相关国家（包括非缔约国）的权力。检察官根据预先审查做出的公开声明，或者那些仅仅对外公开几年的声明，都有可能会对嫌疑人、政府和国家造成犯罪的阴影。就国际刑事法院而言，对于这些公开声明，嫌疑人或国家几乎无法应对，除了为可能的结果做些准备，然后就是等待。许多刑事司法体制从检察官掌握有罪资料的那一刻起，就将这种独特的权力交给检察官，即使检察机关是其体制内最为薄弱的环节。这一现象也同样常见于国际刑事司法当中。尽管在过去的二十年，战争罪行审判及其上诉程序受到了媒体、政府及专家的高度关注，然而预先审查却是少人问津。这种反差显然是有问题的。正如我们从国际刑事法院的实践所看到的，低效运转的预先审查常常损毁程序，破坏战争罪行案件，进而削弱受害人、捐助方与公众之间的信任。

本项目旨在从国际和国内两个背景，更好地理解预先审查及其规范框架和需要进一步完善的方面。本项目致力于促进改革完善，但就相关的程序规定、起诉指令或正式标准而言，并不推动具体的制度性改革议程。基于本项目的公开调查可以得出的结论是，预先审查阶段的起诉裁量权不应通过具有拘束力的规定进一步削减，而应由检察官更加谨慎地评估其实施，并由民间社会对其实施进行监督。正如公共部门中其它形式的专业化，起诉专业化要求起诉领导人意识到自我质疑和自我完善的重要性，这也是起诉专业化对刑事司法团队的实践活动进行适当管控的先决条件。这种质量控制的意识和文化，包括挑战工作质量的自由和动机，正是本项目所旨在推进的。本项目系早期项目CILRAP-“事实调查中的质量控制”（Quality Control in Fact-Finding）的后续项目，并将继续进行其第三个项目，即“刑事调查中的质量控制”（Quality Control in Criminal Investigation）。

预先审查已经成为国际刑事法院最重要的活动之一。截止2016年9月，目前有九个情势正在进行预先审查。其中三个情势（阿富汗，格鲁吉亚，伊拉克/英国）涉及联合国安理会常任理事国。国际刑事法院检察官办公室（OTP）发布了《2013年预先审查政策文件》和《2013年预先审查年度报告》。有些情势，例如巴勒斯坦或哥伦比亚情势，属于最复杂和最具挑战性的调查领域。人权事实调查机构呼吁国际刑事法院考虑开启新的程序。但是，国际刑事法院面临自身使命、管辖范围及资源方面的种种限制。注意力从情势转向情势。只是非常有限的长远战略性计划才考虑关注了更宽泛的政策问题，例如：预先审查的背景、理论和作用；现有法律框架的适当性；国际刑事法院的方法；预先审查期间的公共交流；预先审查在特定情势与跨情势间的影响；以及从具体案例研究中汲取的经验教训。

“预先审查中的质量控制”项目旨在从多学科和多角度考察这些问题及其相关的挑战。本项目始于2015年9月在海牙举行的主题专家会议. 。本项目的下一个，也是第二阶段，旨在评估当前预先审查或预先调查的方法，审查国际刑事法院和国家政策与实践，从国际刑事法院长期进行预先审查的国家中汲取经验教训，并探索如何在预先审查中加强质量控制文化。